#политика

Ударим объединением по обеднению

Слияние муниципалитетов набирает обороты. Если в 2018 году объединились семь территорий края, то уже в следующем — из городов-райцентров будут образованы 12 городских округов, в которые вольются поселения района. На повестке — появление сельских округов. Вопрос в том, насколько это эффективно.

Плюсануть
Поделиться

Чтобы что-то объединить, нужно сначала разделить. В 2003 году был принят федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эта норма, призванная приблизить местные органы власти к жителям, привела к росту количества муниципалитетов. Появившиеся управленческие структуры не стали самодостаточными: финансирования для исполнения новых полномочий всегда не хватало. И десять лет назад и сейчас существенная, а в большинстве случаев подавляющая часть поселковых и городских бюджетов (вместе с дотациями из краевого бюджета) расходуется на содержание местных властей.

Дмитрий Соснин,

эксперт Фонда Кудрина

«Та муниципальная структура, которая сейчас подвергается изменению, она на самом деле не 100 лет назад сложилась. Это следствие «реформы Козака» 2003 года. Тогда количество муниципалитетов было увеличено в два раза — с 12,6 тыс. до 24,5 тыс. В том числе в Пермском крае количество муниципалитетов выросло в восемь раз. В основном такой рост был связан с созданием поселенческого уровня»
15 мая 2018 года в интервью «НК»

Первые слияния

С конца «нулевых» одной из магистральных тем на некоторых местных выборах становится объединение районных и поселенческих властей в одну. Среди избирателей эти идеи нашли большую поддержку. С принятием 131-ФЗ жители вместо доступной власти получили лишние проблемы с перераспределением полномочий. Многим было непонятно, какая из местных администраций: поселенческая или районная решает те или иные вопросы. Идея объединения муниципалитетов для ликвидации двоевластия активно использовалась в противостоянии администраций райцентров с районными политиками.

Первым объединившимся муниципалитетом в Пермском крае стал в 2011 году Лысьвенский городской округ. Он появился на основе всех поселений (одного городского и трёх сельских), входивших в Лысьвенский район. В следующем году Губаха вместо городского поселения стала городским округом. В его состав вошли оставшиеся поселения Губахинского района. И Лысьвенский и Губахинский районы перестали существовать.

Парад новых муниципалитетов

Следующие объединительные процессы в муниципалитетах края стартовали только в конце 2017 года. Первыми в новой волне слияний муниципалитетов стали Краснокамск, Чайковский, Кизел и Гремячинск. Была выбрана губахинская схема объединения, когда районный центр становится городским округом, а уже потом к нему присоединяются остальные поселения района.

Максим Решетников,

губернатор Пермского края

«Он [процесс объединения муниципалитетов] начат там, где население «созрело». А там, где конфликты потенциально возможны, будем объяснять людям, почему реорганизация выгодна им самим в первую очередь. Однако система предполагает инициативу снизу. Если людей всё устраивает, насильно ломать ничего не будем»
30 января 2018 года в интервью «НК»

Помимо этих четырёх муниципалитетов в 2018 году стали городскими округами и объединили вокруг себя поселения района Горнозаводск и Оханск. Соликамск, уже являющийся городским округом, присоединил к себе Соликамский район, а Усолье и Усольский район влились в состав Березников.

Объединение муниципалитетов Пермского края по годам

Объединение муниципалитетов Пермского края по годам.
До 2018 года: Губахинский, Лысьвенский районы;
В 2018 году: Краснокамский, Чайковский, Кизеловский, Гремячинский, Горнозаводский, Оханский, Соликамский, Усольский (объединен с Березниками) районы;
В 2019 году: Александровский, Добрянский, Осинский, Верещагинский, Ильинский, Красновишерский, Нытвенский, Октябрьский, Очерский, Суксунский, Чердынский и Чернушинский районы;

Экономия

Краевые власти рассчитывают на серьёзную экономию бюджетов всех уровней за счёт снижения количества чиновников местных администраций. При объединении дублирующие функции разных администраций передаются в одно структурное подразделение новых городских округов.

Максим Решетников,

губернатор Пермского края

«Логика повышения эффективности управления и экономии денег на чиновниках. Есть, например, Чайковский район, в котором проживает 110 тыс. жителей, и город Чайковский с численностью населения 90 тыс. На одних и тех же людей приходится два начальника. Зачем?»
30 января 2018 года в интервью «НК»

Ещё зимой 2018 года до официального признания за муниципалитетами новых статусов городских округов был принят краевой закон о финансовом обеспечении этих территорий. Закон предусмотрел компенсацию городским округам доходов по НДФЛ, которые они теряют после изменения статуса территории: в районы передаётся 7% от НДФЛ, а в городские округа — 2%.

Осенью в Законодательном собрании края был принят губернаторский законопроект о ещё одном финансовом стимулировании объединившихся территорий. По краевому закону, на каждый сэкономленный от преобразований рубль местного бюджета будет выделяться ещё один рубль из региональной казны. Эти деньги должны идти на реализацию муниципальных программ по развитию преобразованных муниципальных образований. Субсидии планируется предоставлять ежегодно в течение трёх лет, начиная с года, на который впервые сформирован единый бюджет городского округа.

Люди

Не были забыты чиновники и депутаты, которые потеряют работу после укрупнения муниципалитетов. Но это коснулось только высшего руководства районов и поселений. Право на получение пособия получили глава района, его заместители, председатель Земского собрания, глава администрации района и его заместители, глава поселения, а также председатель гордумы или Совета депутатов. Им компенсируется потерянный доход в течение одного года. В случае если чиновник сможет найти работу, но его зарплата будет ниже зарплаты до объединения, ему будут доплачивать разницу.

Роман Кокшаров,

первый заместитель председателя правительства — министр территориального развития Пермского края

«В течение года будем выплачивать компенсации тем, кто не попадёт по разным причинам в эти территориальные образования. Но мы видим, что общий размер выплат будет небольшим, потому что максимальное количество людей будут трудоустроены. Например, главы поселений будут не главами, а начальниками отдела теруправлений»
20 декабря 2017 года в комментарии «НК»

Другая причина, которую называют сторонники объединения, решение проблемы вечного дефицита кадров местных управленцев. Не случайно выборы депутатов поселковых советов регулярно показывают антирезультат по количеству кандидатов. Людей, которые хотят идти во власть на уровне сельских поселений с каждым годом становится всё меньше. Плачевная ситуация в поселениях складывается с поиском муниципальных служащих бюджетных отделов и сферы закупок. Объединение сокращает ставки требуемых специалистов, из-за чего соответственно снижается дефицит кадров.

Заседание глав муниципальных образований Пермского края

Руководители местных властей учатся управлять вместе на заседание глав муниципальных образований Пермского края, 2018 год

Критика и риски

Лишение поселений местных властей может привести к депопуляции. Активное население с большой вероятностью станет покидать населённые пункты, все власти которого уехали в райцентр, считает эксперт фонда Кудрина, Дмитрий Соснин. По его мнению Утрата статуса муниципалитета может стимулировать отток жителей, как это было в 1960-е годы с деревнями, признанными «неперспективными».

Эксперт фонда Кудрина также замечает, что рост бюджета и снижение количества чиновников после преобразования района в городской округ не очевидный факт. Он приводит в пример Губахинский городской округ, где возросли расходы на содержание чиновничьего аппарата, не произошло радикального сокращения муниципальных служащих, при этом увеличилось количество сотрудников муниципальных бюджетных учреждений.

Дмитрий Соснин,

эксперт Фонда Кудрина

«Сначала после объединения был зафиксирован рост [доходности бюджета Губахинского городского округа]. Но за счёт увеличения межбюджетных трансфертов! Это государственные деньги, которые пришли с другого уровня. Они были больше в первый год после объединения, во второй год. Я не спорю, любые дополнительные деньги — это хорошо. Сравнение с Александровским районом показывает, что сначала Губахинский ГО по доходам бюджета опережал его, но потом они примерно сходятся. Я предположу, что это был такой стимул от властей. Пряник. Вы преобразовываете и взамен получаете дополнительные трансферты. Но в долгосрочном тренде это не работает»
15 мая 2018 года в интервью «НК»

Новые власти объединенных муниципалитетов

Одной из причин, по которой Чайковский и Краснокамск одними из первых вступили в процесс укрупнения территорий новой волны, была необходимость ликвидировать местные элитные конфликты, которые в случае двоевластия в территории только обострялись.

Краснокамск

В Краснокамске на выборах в городскую думу был зафиксирован самый высокий конкурс среди всех муниципальных избирательных кампаний 2018 года в регионе — 5,15 кандидата на один мандат. На фоне противоречий между группой депутата ЗС Игоря Малых (КПРФ и СР) и группой Ольги Колоколовой («Яблоко») победу на выборах одержали «единороссы». Они получили 15 мандатов из 20. «Яблоку» достался только один мандат, два — «эсерам», два — самовыдвиженцам.

Олег Борисенко,

политтехнолог

«Максим Решетников стал первым губернатором Пермского края, которому удалось «обуздать Краснокамск»
11 сентября 2018 года в комментарии «НК»

Однако процесс выбора главы муниципалитета показал, что принадлежность к партии власти совсем не означает, что главой станет «нужный» кандидат. Судьбу директора Краснокамского филиала АО «Газпром газораспределение Пермь» Игоря Быкариза, которого поддерживали краевые власти, решили депутаты из группы Малых и яблочница Светлана Руковишникова. Даже его конкурент Юрий Науменко, которого ряд экспертов отнесли к группе Игоря Малых, проголосовал за Быкариза.

Игорь Малых

Игорь Малых, депутат Заксобрания Пермского края

Всегда может найтись «третья сила», подобно Юрию Науменко, которого причисляют к сторонникам депутата Законодательного собрания Игоря Малых, которая сперва заставит понервничать, а потом займёт выгодную для себя позицию. Даже в Краснокамске, где большинство было «своё», создали нервозность.

Чайковский

В Чайковском большинство в гордуме (13 из 25 мест) по итогам выборов заняли представители оппозиции. Это противники действовавшего главы района Юрия Вострикова, которые шли на выборы под флагами ЛДПР и КПРФ.

Олег Борисенко,

политтехнолог

«Востриков сделал ставку на сотрудников Воткинской ГЭС, бюджетников и «Газпром трансгаз Чайковский». Административным путём можно добиться многого, но, если появляется плюс, может появиться минус. Он не взял многих перспективных ребят, на которых обратили внимание в ЛДПР. Это 30–40-летние бизнесмены. Это не проигрыш власти, это неумение Вострикова включить в свою орбиту новое поколение. Он не понимает, что время меняется. Надо включать людей, а не выключать их. Потому что они будут прорываться в другом месте»
11 сентября 2018 года в комментарии «НК»

Спикером гордумы стал представитель ЛДПР Александр Русанов. Конкурс по отбору главы объявляли дважды (первый отменили с подачи прокуратуры, куда пожаловались оппозиционеры). Во втором конкурсе на участие заявились 17 кандидатов. Среди них действующий врио главы округа Юрий Востриков и и. о. мэра Чайковского Александр Пойлов. Кроме них документы на участие в конкурсе подали депутат Законодательного собрания от «Справедливой России» Аркадий Непряхин, директор ООО «Уралстройгаз» Александр Байдулов, директор Чайковского МБУ «Дворец молодёжи» Артём Мощевитин, замдиректора Ижевского филиала РАНХиГС Максим Тенсин, директор ООО «Регион-Трейд-3» Сергей Занин, директор детского лагеря «Изумруд» Вадим Шерстобитов, экс-руководитель МКУ «Жилкомэнергосервис» Андрей Оглезнев, директор ООО «Сервисный центр «Кварц» Николай Богданов, руководитель Чайковского МФЦ Галина Саичкина, индивидуальный предприниматель Александр Корнев, директор ООО «Универсал-АВТО» Александр Медов, временно неработающие Дэлюс Булатов и Сергей Тюкалов, начальник материально-технического снабжения филиала ФГБУ «ФКП Росреестр» по Свердловской области Вадим Васильев и депутат Земского собрания Пермского района Игорь Варушкин.

К середине месяца скандальность конкурса по выбору главы Чайковского городского округа ещё выросла: городской суд сначала приостановил, а потом снова запустил конкурс по отбору кандидатур. Как выяснил «Новый компаньон», Владимир Индиевич Горшков, с подачи которого в Чайковском был приостановлен конкурс по отбору кандидатур на должность главы городского поселения, — это бывший заместитель главы Усольского района. По некоторым данным, в 2016 году во время выборов в Законодательное собрание Пермского края он вместе с главой района Анатолием Грачёвым чуть было не сорвали выборы в округе, депутатом от которого в итоге стал нынешний первый вице-спикер Игорь Папков.

Интрига сохранялась до последнего. У оппозиции не было согласованного кандидата — она тоже раскололась на два лагеря. Но комиссия в итоге предложила думе двух — Пойлова и Вострикова. Решение было принято благодаря двум голосам, которыми обладает председатель конкурсной комиссии, и. о. главы администрации губернатора Леонид Политов.

Инаугурация Юрия Вострикова

Заболевший в день голосования спикер гордумы Александр Русанов на следующий день, 30 ноября, пришёл на инаугурацию и вручил главе удостоверение и церемониальный знак главы Чайковского городского округа

Интересно, что депутаты попытались «проголосовать ногами». Даже спикер гордумы Александр Русанов пропустил заседание, сославшись на больничный. Но, как говорится в одной советской сказке, чтобы их одолеть, надо их разлучить: четыре коммуниста поддержали Вострикова. А два либерал-демократа обеспечили кворум.

Николай Иванов,

политический консультант, член регионального штаба ОНФ

«Безусловно, у администрации губернатора больше возможностей и ресурсов для того, чтобы обеспечить результат. Если «голосовать ногами», стоит заявить о своей позиции открыто. Это нормальная политическая борьба. А когда выдумываются несуществующие доводы, это выглядит нелепо и смешно и показывает уровень политической культуры депутатов»
4 декабря 2018 года в статье «НК»

В остальных объединённых муниципалитетах: Кизеле, Гремячинске, Оханске, Горнозаводске конкурс по выбору глав городских округов обошёлся без скандалов. В 2018 году процесс слияния муниципалитетов на политическом поле всухую выиграли краевые власти.

Новые округа

В 2019 году по плану краевых властей объединение муниципалитетов пройдёт в Александровском, Добрянском, Осинском, Верещагинском, Ильинском, Красновишерском, Нытвенском, Октябрьском, Очёрском, Суксунском, Чердынском и Чернушинском районах.

Будущими объединёнными муниципалитетами могут стать не только городские, но и сельские округа. С такой инициативой губернатор Пермского края Максим Решетников выступил перед членами Совета Федерации в октябре 2018 года. Он предложил внести в федеральное законодательство изменения, которые бы ввели возможность формирования сельских округов по аналогии с городскими.

Выступая перед сенаторами с докладом в рамках Дней Пермского края в верхней палате парламента, Максим Решетников отметил, что многие федеральные и региональные программы требуют серьёзной работы на местном уровне, в том числе и на уровне поселений.

Максим Решетников,

губернатор Пермского края

«Давайте честно скажем: практика разделения городских поселений и районов себя не зарекомендовала. На поселенческом уровне мы предъявляем те же требования, тот же 44-ФЗ, те же Бюджетный и Налоговый кодексы. Мы просто не можем там найти людей, которые смогут всё это эффективно выполнять. Поэтому на краевом уровне мы инициировали процесс — и люди его поддержали — преобразования в городские округа. Но это возможно только там, где есть городское поселение. Считаю целесообразным на законодательном уровне дать возможность объединять сельские поселения и близлежащие территории в сельские округа. При этом право выбора должно остаться за регионом, учитывая его специфику и мнение живущих там людей»
24 октября 2018 года в статье «НК»

После выступления в губернатора в Совете Федерации сенаторы приняли представление, в котором поручили заксобранию Пермского края разработать законопроект о сельских округах и выйти с ним в Госдуму.

В 2019 году власти решили пойти по одноэтапной модели. Как рассказал «Новому компаньону» заместитель главы администрации губернатора Дмитрий Пучко (интервью с ним читайте в номере от 15.01.2019), «она быстрее и понятнее». Это значит, что уже к марту в Прикамье появится 12 новых городских округов, а осенью в них пройдут предвыборные кампании и избрание глав. Если в этом году краю удалось «провести» нужных кандидатов, то в следующем году ситуация осложняется масштабностью муниципальной кампании.

Использованы фотографии и изображения Константина Долгановского, Алены Ужеговой, газеты «Частный Интерес», пресс-службы Законодательного собрания Пермского края

Плюсануть
Поделиться